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Governo ignorou pareceres que apontavam inconstitucionalidade ao prorrogar desoneração

Folha de S.Paulo – 15/02/2022 –

O governo de Jair Bolsonaro (PL) ignorou pareceres técnicos da Secretaria Especial da Receita Federal, da Procuradoria-Geral da Fazenda e uma recomendação do Ministério da Economia ao prorrogar a desoneração da folha de pagamentos no fim do ano passado.

Os órgãos haviam apontado inconstitucionalidade e ilegalidade na medida, segundo informações que estão em documentos solicitados por um grupo de tributaristas, por meio da LAI (Lei de Acesso à Informação), e obtidos com exclusividade pela Folha.

No dia 31 de dezembro, o presidente Bolsonaro sancionou a lei que prorroga por dois anos a desoneração da folha de pagamento de 17 setores.

A política seria encerrada em 1º de janeiro, mas o texto que garantiu a extensão do programa foi publicado em edição extra do DOU (Diário Oficial da União).

A medida foi criada para reduzir os custos de contratação de trabalhadores: em vez de as empresas pagarem 20% sobre a folha de salários, elas podem pagar alíquotas de 1% a 4,5% sobre a sua receita bruta.

Segundo parecer de 23 de dezembro de 2021, da Receita Federal, a recomendação era que a prorrogação fosse vetada, por desrespeitar tanto princípios da Constituição quanto obrigações previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

“Por todo o exposto, recomenda-se que a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil proponha veto (…), por inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público, ao desrespeitar a vedação de diferenciação ou substituição de base de cálculo (…) e as normas orçamentárias previstas nos artigos 14 e 126 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o ano de 2021, respectivamente”, diz o texto da Receita.

O tributarista Breno Vasconcelos, sócio do escritório Mannrich e Vasconcelos e pesquisador do Insper, lembra que em dezembro de 2020, o Congresso votou pela prorrogação da desoneração até dezembro do ano seguinte. Bolsonaro vetou a medida e o veto foi derrubado.

“Na sequência, ele ajuizou uma ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade) usando os mesmos argumentos que, agora, a Receita e a Procuradoria-Geral da Fazenda usaram para sugerir o veto integral dessa nova prorrogação do benefício”, diz o tributarista.

Na ocasião, o presidente chegou a argumentar que não foi prevista uma medida compensatória para a renúncia fiscal e que a possibilidade de substituir a base da folha havia sido excluída na reforma da Previdência de 2019, mesmos pontos mencionados no parecer da Receita agora.

“A proximidade da eleição parece ter modificado a percepção sobre a questão fiscal”, diz Vasconcelos.

​Já a PGFN impôs sigilo ao seu parecer. Mas um despacho posterior assinado pelo Procurador-Geral da Fazenda Nacional, Ricardo Soriano de Alencar, aponta os motivos que fizeram com que o órgão também recomendasse o veto à continuidade da desoneração.

Segundo o documento, o veto poderia ser revisto, caso houvesse uma estimativa do impacto orçamentário tanto no ano em que ela entrasse em vigor quanto nos dois anos seguintes, além de medidas de compensação anulando os efeitos da redução de receita com a desoneração.

Em 31 de dezembro, o secretário executivo do Ministério da Economia e que atuava como ministro da Economia substituto, Marcelo Pacheco dos Guaranys, também enviou um ofício e um despacho ao Ministro-chefe da Secretaria Geral da Presidência sugerindo o veto integral ao projeto de lei, por inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público. Os dois documentos têm como base as análises da Procuradoria-Geral da Fazenda e da Secretaria Especial da Receita.

A desoneração era uma demanda de empresários dos setores beneficiados, e o Congresso havia decidido prorrogar a medida até o fim de 2023, prazo que foi confirmado pelo presidente.

Fazem parte dos setores beneficiados o de calçados, call centers, comunicação, confecção e vestuário, construção, couro, fabricação de veículos e carrocerias, tecnologia da informação e transporte, entre outros.

Em entrevista a jornalistas em janeiro, Bolsonaro chegou a mencionar que havia divergido da Economia na questão das desonerações, ao expor diferenças com a equipe de Paulo Guedes. “Vencemos a questão da sanção da desoneração da folha, que interessava para vocês. Vencemos. A economia tinha pedido veto, [vou] deixar bem claro. É o meu governo.”

Procurada, a Secretaria Geral da Presidência da República disse que cabia ao Ministério da Economia comentar o assunto. O Ministério, por sua vez, encaminhou a demanda à Receita Federal, que respondeu que não iria se manifestar.

CRIME DE RESPONSABILIDADE NÃO É CONSENSO ENTRE JURISTAS
A prorrogação da desoneração da folha divide especialistas em contas públicas e representantes de setores econômicos. Quem é favorável argumenta que a medida é importante para evitar de custos e perda de empregos, em um momento econômico delicado. Já os críticos argumentam que a medida é cara e tem baixa efetividade.

Além disso, na avaliação de Eloísa Machado, professora de direito constitucional na FGV (Fundação Getulio Vargas), a violação do artigo 126 da LDO pode se configurar como crime de responsabilidade por parte do presidente.

“A Constituição dá à LDO especial importância, por ser o instrumento que revela as prioridades de investimento do Estado, a partir da contribuição de todos os brasileiros. É a máxima representação de nossas prioridades e de nossas escolhas coletivas, por isso, é permeada de controles e procedimentos.”

Ela ressalta que a violação do artigo 126 da LDO apontada no parecer da Receita não é tangencial ou supérflua. “Fora das condições legais, a renúncia ou redução de receita deixam de ser legítimas e podem significar privilégios. Caso se confirme que as condições do artigo 126 da LDO não tenham sido cumpridas, pode-se sustentar que há, no caso, hipótese de crime de responsabilidade.”

Já Rafael Mafei, professor da Faculdade de Direito da USP e autor de “Como Remover um Presidente”, pondera que a recomendação de veto não é o mesmo que uma lei orçamentária e que a decisão de vetar ou não é prerrogativa do presidente. “Não vejo como daí possa resultar crime de responsabilidade.”

O advogado, no entanto, diz acreditar que os pareceres serão úteis para quem quiser judicializar a questão. “Acho que eles atestam o descompasso político entre os ministérios ligados ao Orçamento, que parecem ter alguma preocupação com a qualidade das contas públicas, e o Executivo, que obviamente está menos preocupado com isso.”

Mafei acrescenta que o episódio deve ter impacto político e que deverá ser explorado pelos adversários do governo, desgastando ainda mais o presidente com o mercado.

Segundo reportagem publicada pela Folha no início de janeiro, o governo tentava emplacar a narrativa de que a sanção de Bolsonaro, por ter sido feita ainda em 2021, significa a prorrogação de uma política já existente, dispensando nova compensação.

O TCU (Tribunal de Contas da União) chegou a cobrar que o governo demonstrasse que respeitou as exigências da LRF. Segundo o Tribunal, há um processo que trata, além de outras questões, da prorrogação da desoneração da folha de pagamentos e servirá de subsídio para um capítulo específico nas contas de governo de 2021.

“Nele, foram realizadas diligências aos órgãos responsáveis, para obtenção de informações. Ainda não há decisão do Tribunal”, diz o TCU.