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24/08/2018 | Reforma política, a mãe das reformas - Valor Econômico

Artigo de Luis Henrique Paiva

Nas últimas décadas, o modelo político brasileiro foi marcado por três características. A primeira delas é o alto custo das eleições. A eleição de um deputado federal envolve custos na casa de milhões. Em distritos eleitorais nunca pequenos - e, algumas vezes, muito grandes -, o dinheiro é o maior eleitor. A segunda é a fragmentação partidária. Em 1988, apenas 4 partidos tinham mais do que 5% das cadeiras da Câmara dos Deputados. Somados, eles tinham 90% das cadeiras. Montar uma maioria sólida era difícil, mas nada comparável a hoje, quando 8 partidos têm mais de 5% das cadeiras da Câmara e, juntos, possuem apenas 70% delas. A terceira é a dificuldade de processar de maneira adequada as grandes questões brasileiras. O exemplo mais claro disso é nossa incapacidade de fazer reformas que equacionem nossos problemas tributários e previdenciários.

As consequências dessas características são sabidas. Se uma grande quantidade de recursos é vital para as eleições, abre-se espaço para vultosas contribuições de alguns poucos. Essas contribuições têm um preço, que é o de ver interesses econômicos muito específicos atendidos. Proibir contribuições de empresas talvez seja pouco efetivo, se o uso de caixa 2 continuar sendo algo disseminado. Ao mesmo tempo, a montagem de maiorias parlamentares, dada nossa grande fragmentação partidária, implica dificuldades significativas.

Qualquer presidente que queira aprovar reformas constitucionais terá que ter mais de 60% de cadeiras na Câmara dos Deputados em sua base. O presidente não conseguirá essa maioria apenas com grandes partidos: terá que negociar com partidos pequenos e fatiar seu ministério. Perde-se unidade política e capacidade de estabelecer agenda. Abre-se a porta para negociações pouco republicanas. Nas duas pontas (isso é, nas eleições caras e na grande dificuldade para se construir maioria legislativa) estão as raízes da corrupção sistêmica existente no país, contra a qual o combate no "varejo" (leia-se, em operações anticorrupção), algo necessário, parece muito pouco promissor.

A pior consequência de eleições caras e de um Legislativo extremamente fragmentado, entretanto, talvez não seja a corrupção sistêmica, mas nossa incapacidade sistêmica de promover as reformas que todos julgamos necessárias. Há um virtual consenso a respeito da complexidade extrema do nosso sistema tributário e do seu caráter regressivo (isso é, do peso desproporcional com o qual ele recai sobre os mais pobres). Até hoje, praticamente nada foi feito para alterar substantivamente esse quadro.

Com a previdência, fomos um pouco menos malsucedidos. Tivemos duas reformas, aprovadas em 1998, no governo FHC, e em 2003, no governo Lula. Mas sabe-se que seu alcance foi limitado. Mesmo depois dessas duas reformas, nenhum país do mundo, no nosso estágio demográfico, tem despesas previdenciárias tão altas como as brasileiras. Como passaremos por um processo de envelhecimento duas vezes mais rápido do que os dos países desenvolvidos, as despesas crescerão fortemente nas próximas décadas.

As condições políticas no Brasil pioraram desde 1988 e o país está no limite da ingovernabilidade

As projeções indicam que teremos um aumento de 10% do PIB nas despesas previdenciárias nos próximos 45 anos. Esses recursos não surgirão magicamente no Tesouro Nacional. Virão de um grande aumento da carga tributária, que, além de potencialmente regressivo, não financiará investimentos em infraestrutura, melhor educação básica ou melhores serviços de saúde, mas benefícios pagos com base em regras que poucos países adotam.

Em resumo, nossas regras eleitorais e políticas produzem eleições caras, um Congresso fragmentado, um custoso processo para gerar maiorias parlamentares, um modelo político marcado pela corrupção sistêmica e incapaz de produzir bons resultados legislativos. Não deixa de ser espantoso, portanto, que as regras eleitorais e políticas, que tantos danos têm produzido na vida nacional, não sejam questionadas de forma permanente. Ao contrário, ao longo das últimas duas décadas criou-se uma narrativa segundo a qual o Executivo manteve sua capacidade de pautar a agenda e controlar o resultado de votações legislativas, e os partidos exerceram ampla capacidade de coordenar o voto dos seus parlamentares.

Com o impeachment de dois dos últimos quatro presidentes eleitos, tudo o que esperamos é que a síndrome de Poliana seja colocada de lado e que encaremos um fato duro: as condições políticas no Brasil pioraram de forma sistemática desde 1988 e o país está no limite da ingovernabilidade. A reforma política não é mais uma, entre tantas necessárias. Sem ela, dificilmente as outras serão realizadas.

Não pretendo aqui propor sequer as linhas gerais de uma reforma política. Provavelmente, no estágio atual, propostas de alteração de regras específicas minarão a possibilidade de que um consenso em torno da necessidade da reforma seja alcançado. Mas acredito que dois princípios, alinhados ao diagnóstico aqui traçado, podem ser explicitados: precisamos de eleições mais baratas e de um Congresso muito menos fragmentado. Reduz-se, com isso, a necessidade de recursos espúrios para campanhas eleitorais e para arregimentar maiorias legislativas.

Não há uma única opção para que esses princípios sejam alcançados. Mas também não há muitas. A adoção de uma cláusula de barreira seria uma alternativa relativamente óbvia para reduzir a fragmentação partidária - em relação à qual, infelizmente, o Supremo Tribunal Federal já se pronunciou contrariamente. A adoção de listas fechadas reduziria a competição dentro das próprias legendas ou coligações, um dos elementos do alto custo eleitoral, e fortaleceria o comando partidário. Mas essa alternativa tem sido criticada por supostamente reforçar o poder das oligarquias partidárias que nos trouxeram até aqui.

Finalmente, há alternativas que reduzem a proporcionalidade do nosso sistema eleitoral. A crítica é que isso reduziria a representatividade na política. Mas antes de aceitarmos essa crítica, deveríamos nos perguntar quem se sente realmente representado na política nacional.

Luis Henrique Paiva é pesquisador do Ipea e do IPC-IG.

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