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01/03/2018| Reforma tributária e desenvolvimento - Valor Econômico

A necessidade de reformas profundas para habilitar o Estado brasileiro a induzir, junto com o setor privado, o crescimento econômico alto e sustentado, com juros baixos e aumento de produtividade, é praticamente uma unanimidade. A reforma tributária é uma delas. Nosso sistema de arrecadação e gestão de impostos se tornou totalmente disfuncional, extremamente complexo, com uma profusão de regulamentos, incentivos, isenções, regimes especiais, resultando em muita burocracia e elevada insegurança jurídica. 

Destoando do padrão nos países desenvolvidos, nossa estrutura impositiva continua baseada em impostos indiretos que, embutidos nos preços dos bens e serviços (ICMS, IPI, PIS-Cofins), oneram pesadamente as classes de renda mais baixa. 

Em contraste, os chamados impostos diretos (IRPF, IRPJ) têm expressão relativa menor, incidem mais fortemente sobre a classe média assalariada, tributada na fonte sobre seus rendimentos, e favorecem escancaradamente o topo mais rico da sociedade. Em 1995, o governo instituiu a isenção dos lucros e dividendos distribuídos aos acionistas das empresas  e a dedução dos "juros sobre o capital próprio-JSCP" da base de tributação do IRPJ.

Essas mudanças tornaram a estrutura tributária regressiva iníqua e mesmo inconstitucional - se fosse respeitado o artigo 145 da Constituição, segundo o qual os impostos devem ser graduados conforme a capacidade econômica dos contribuintes. 

A tributação, além disso, tornou-se desbalanceada e anticompetitiva. Sua incidência, via impostos indiretos, se concentra fortemente sobre a indústria, enquanto serviços e agricultura têm tributação muito mais leve. Ocorre que a indústria vem encolhendo nos últimos 25 anos, pois, além de ser mais tributada, foi vítima de sobrevalorização continuada da taxa de câmbio e dos juros altos.

Enquanto os serviços aumentaram sua participação a 63% do PIB, a perda de peso da indústria minou a principal base de sustentação dos Estados: o ICMS e o Fundo de Participação dos Estados, composto por parcelas do IPI e do IR. 

Sem atentar para a perda de dinamismo do ICMS, os Estados se engalfinharam na guerra fiscal, oferecendo desonerações e isenções para atrair empresas; subiram alíquotas sobre energia, combustíveis e telecomunicações; e partiram para o uso agressivo de mecanismos de substituição tributária. Imprevidentes, desperdiçaram várias oportunidades de orquestrar soluções racionais. Até que a queda aguda da receita, nos últimos anos de recessão, tornou crítica a situação de muitos deles e pôs em pauta a urgência de reformas estruturais.

Uma reforma tributária maiúscula deveria aproximar o nosso perfil impositivo da média observada nos países desenvolvidos. Isto requer introduzir progressividade e maior participação dos impostos diretos sobre renda e propriedade, simplificar e reduzir o peso dos tributos sobre a produção de bens e serviços e baixar os encargos sobre a folha de salários.

É certo que tais mudanças exigirão, em vários casos, um período de transição. Mas o tempo urge. A recente reforma tributária nos EUA, que reduziu a alíquota máxima do IR das empresas em geral para 21% e adotou um regime restrito ao território nacional, após movimentos semelhantes na Europa e na Ásia, encurtou o nosso timing. 

O que fazer? Entre iniciativas relevantes para os tributos diretos, pode-se sugerir: a ampliação da base de incidência do IRPJ (excluindo-se deduções, inclusive do JSCP), com redução da alíquota-teto para algo como 25%; reoneração de lucros e dividendos com alíquotas progressivas; aumento da taxação de heranças e doações; aperfeiçoamentos do IPTU e ITR.

Em relação aos impostos indiretos, seria conveniente convergir a PIS-Cofins para um imposto sobre o valor adicionado (IVA) não cumulativo, com alíquota inicial de 9,25% e evolução após certo prazo para 6%, considerada neutra para o setor de serviços. 

A aglutinação do ICMS em um IVA subnacional incidente exclusivamente no destino, com arrecadação centralizada e distribuição automática, traria a vantagem da simplificação e o fim da guerra fiscal. Para isso, é necessário costurar um acordo que recomponha as fontes do FPE (IR principalmente), mantenha a liberdade estadual de fixar sua alíquota, alongue dívidas e adapte a Lei de Responsabilidade Fiscal à nova realidade.

Finalmente, a eficácia demanda a implantação de sistemas avançados de tecnologia de informação, visando tornar os processos tão automáticos quanto possível. Os frutos desta reforma modernizadora são promissores. 

O efeito benigno sobre a distribuição da renda dinamizará o mercado interno; a supressão de distorções tornará mais eficiente a alocação de recursos; a partilha mais equânime da carga tributária entre os setores econômicos ajudará a competitividade; menos encargos sobre a folha de pagamentos aumentará a formalização do emprego. 

Há, também, uma conexão importante entre a reforma tributária e a previdenciária. Feitos tais ajustes, a previdência não deveria depender apenas das contribuições sobre a folha para o seu equilíbrio de longo prazo. 

A reforma tributária é, enfim, uma questão chave para a sustentabilidade fiscal e para a retomada do investimento público, meta indispensável ao desenvolvimento do país - temas para próximos artigos. 

 

Luciano Coutinho, consultor e professor convidado do IE/UNICAMP 

 

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